原子力発電所の事故対策費用は原子力事業者が負担する、これは、東京電力の事故に限らず、全ての原子力発電施設について定められている、一般的な原則ですよね。それを、敢えて問題にする意図は何でしょうか。
原子力事業者が原子力発電所に起きた事故に関連した対策費を負担するのは、改めて論じるまでもなく、当然のことです。しかし、東京電力の今回の事故のような規模になると、東京電力の経済的能力だけで負担が可能なのかどうかは、かなり疑問のように思えるのですが、どこからも、政府の資金面での支援の必要性を検討すべきではないか、とする声は上がっていないようですね。なぜなのでしょうか。
前回の論考の主題というのは、東京電力は、賠償負担と事故対策費の重圧の中で、存立の基盤が失われつつあるのではないか、もはや、現在の東京電力の形態のままでは、電気事業の継続は困難になるのではないか、そのような窮状に東京電力を追い込むことは、法律の趣旨に反するのではないか、という懸念を表明したのでした。
念のためですが、私は、東京電力の保護を求めていませんし、東京電力の解体を視野に入れた電気事業の構造転換に反対しているのでもありません。ただ単に、現行法の仕組みは、あくまでも、東京電力の存続と、その電気事業の継続を前提にしてのみ、賠償費用や事故対策費用が捻出できることを想定しているはずではないのか、といっているだけです。要は、法律的な手続きの正当性を問題にしているだけなのです。
東京電力の原子力損害補償責任については、これまでの多くの論考で論じてきました。もう、論じつくした感があります。そこで、今回は、少し向きを変えて、事故対策費や原子力発電施設の改修費、更には、廃炉費用について、その負担の社会的公平性を検討してみようと思った次第です。
では、先に、東京電力に固有の問題として、現在の福島第一原子力発電所の事故にかかわる費用負担のことを検討しましょうか。
それにしても、原子力発電所で事故が起きれば、経済的負担として、原子力損害賠償費用だけでなく、事故対策費もまた、巨額に達するであろうことは、最初から予想されたことだと思います。ところが、原子力損害補償については、「原子力損害の賠償に関する法律」による特別な手当がなされているのに、事故対策については、何も特別な仕組みが用意されていません。これは、民間事業として原子力発電がなされるという基本前提のもとで、事故対策は原子力事業者の当然の責任と考えられたからだと思います。
基本的なことに立ち返るようですが、もしも純粋な民間事業として原子力発電を位置付けるならば、原子力損害補償についても、特別な手当は不要だったのではないでしょうか。
理論としては、そうなのでしょうね。民間事業である原子力発電に関する政府の関与のあり方は、「原子力損害の賠償に関する法律」の制定時の最大の論点だったのだと思います。当時の結論としては、損害賠償においては、政府の関与を前面に立てることを避けて、逆に、民間事業者である原子力事業者が全責任を負うことを明確にしました。ただ、政府の支援を義務として定めたことが、特色です。ここに、原子力事業者の無過失責任の規定とともに、ある種の政治といいますか、原子力発電所が立地する地域への政策的配慮が働いているのです。
一方、施設に生じた損害や修理費などの事故対策費については、当然のこと、自明のこととして、民間事業者の責任に帰すべきとされたのでしょうね。
しかし、現実に大規模な事故が起きてみれば、東京電力に事故対応を任せきることには、被害の拡散防止や、事故収拾の早期化などの面で、問題が多いのではないでしょうか。政府の積極的な関与が必要なのではないでしょうか。
まさに、今の政治の重要論点ですよね。そういうこともあって、このたび成立した「原子力損害賠償支援機構法」は、「早期に」、「原子力政策における国の責任の在り方」を見直すことを定めています。同時に、「原子力損害の賠償に関する法律」をも、抜本的に見直すことを定めていますから、遠くない将来に、まさに「早期に」、事故対策のあり方を含め、原子力発電における民間事業者と政府との間の責任負担割合は、根本的に変わるのだと思います。なにしろ、政府責任のあり方については、はっきりと、「これを明確にする観点から検討を加え」る、とされているのですから。
可能性としては、事故対策の政府直轄化もあるのでしょうね。もしかしたら、原子力発電廃止の方向を目指す前提で、施設の国有化ということもあり得るのかもしれません。
そうなると、事故対策における政府の資金支援ということもあり得ますね。
私は、そう思うのです。そこで、冒頭に戻るのですが、どうして、そのような議論が、どこからも聞こえてこないのか。同じことは、原子力損害賠償費用についてもいえる。どこからも、東京電力による賠償を政府による直接補償に切り替えよう、などという意見はでてこない。
政府は賠償支援を行うのですが、政府支援額は、その全額を東京電力が弁済するという前提です。要は、資金繰り支援にすぎない。ということは、事故対策費の政府支援ということが検討されるにしても、やはり、資金繰り支援程度のことで、東京電力の弁済義務は残る、ということになるのでしょうね。
再三申し上げることですが、このような費用と債務の重圧のもとでは、東京電力の存続が困難になるのは間違いないのです。はたして、そのような状況に東京電力を追い込むことは、現行法の趣旨なのでしょうか。私は、非常に疑問に思うものであります。
そもそも、経済的負担を伴わないような政府の責任の果たし方というのは、どのようなものでしょうか。もちろん、東京電力が負担すべき費用を、政府が直接に肩代わりすることには、国民の理解を得難い、というのが政治判断なのです。それは、よくわかります。しかし、同時に、法律の秩序を守ることも、政治の使命ではないでしょうか。
結局は、税金の投入を可能にするために、その前提として、東京電力の利害関係者の責任を明確にしない限り、国民は理解しないという、政府の一貫した主張に戻るわけですよね。
もしも、東京電力の利害関係者に経済的責任を負わせる方法について、正当な法律の根拠があるならば、政府はそれを示したらいい。それが示せないから、東京電力の利害関係者に対する「協力の要請」などという、曖昧な法律的強制力のない方法をとらざるを得なくなっているのです。
しかし、東京電力を苦境に陥れ、法的整理にもち込めば、実は、まさに、法律の手続きによって、東京電力の利害関係者の責任を追及できるのです。事実、そのような方向へ、政治的に上手にもってきています。そのような政治の流れは、よく理解できるのですが、私の主張は、くどいようですが、政治的正当性は、法律の趣旨に優越し得ないのではないかという、その一点にかかっているのです。
それにしても、東京電力の法的整理というのは、政治的には便利な方法だと思います。第一に、国民感情にぴったり合う。第二に、電気事業の構造改革への大きな布石になる。そして第三に、東京電力の利害関係者の損失を前提にして、新たなる税金の投入への道を開くことができ、政府主導による損害補償や事故対策が可能になる。
このことは、よくわかりますし、ひとつの政策として、私は、必ずしも反対ではありません。しかし、本当にくどくて恐縮ですが、東京電力の法的整理などということは、法律の想定していないことなのです。法律の仕組みを前提にして、東京電力の利害関係者は、東京電力に利害をもっているのです。その法律的利害の保護は、法秩序の安定性にとって極めて重要であり、「国民の理解」という政治配慮に優越するものでなければならないのです。
しかし、今となっては、おそらくは、いって詮なきことなのでしょう。もう来週には、菅政権は終わり、新政権へ移行するのでしょうが、それでも、東京電力の処理についての政治的な流れが変わることはないでしょう。
そもそも、私は、「原子力損害の賠償に関する法律」第三条ただし書きにより、東京電力は免責とされ、原子力損害補償は政府の直接補償によってなされるべきである、という法律的主張をもっています。しかし、もはや、そのような原則論を展開すべき余地はない。仮に、東京電力を有責にしたとしても、事実、東京電力自身が賠償責任を認めているのですが、その場合でも、東京電力の存続を前提とした政府支援の体制が作られるべきところ、逆に、事態は東京電力の存続が困難になる方向へ動いていくようです。その動きも、もはや、止めることができない。どうして、こうなるのか。私が強く危惧するのは、法秩序の揺らぎです。
東京電力だけでなく、原子力事業者全体にとって、原子力発電施設の安全基準の引き上げに伴う費用増も、大きな問題ですね。
いいえ、稼働を前提にする限り、大きな問題ではないでしょう。電気事業法の総括原価方式の下では、費用増は、ただ単に原子力発電の原価増になるだけなので、電気料金に反映されるだけです。国民経済にとっての問題ですが、原子力事業者の経営にとっては、大きな問題ではない。
ただし、資金調達の問題は残ります。例えば、中部電力の浜岡原子力発電所ですが、津波対策に1000億円投じるということですから、その資金は調達してこなければいけない。中部電力は、銀行借り入れができたのでいいのですが、さて、東京電力の場合はどうなるでしょうか。今のままでは、資金調達は不可能でしょう。政府は、どう考えているのでしょうか。私には、さっぱり、わからない。
稼働を前提とする限り、ですよね。稼働できないとなると、これは、大変なことですね。
稼働しない原子力発電所というのは、厄介なものです。管理費は、稼働しても、しなくても、あまり変わらないでしょう。この費用というのは、総括原価方式のもとでは、電気の原価になるのです。なぜなら、多様な電源を確保して電気の安定供給体制を維持するための費用は、正当な費用として、原価になるのです。これが、総括原価方式の趣旨なのだから、当然に、そうなる。
しかし、法律上はそうでも、国民としては、とても納得できるものではないでしょう。また、政治的にも、微妙な問題ですね。もしも、現実的には電気料金へ転嫁し難いとなると、停止した原子力発電所の再稼働のめどが全く立たないなか、電力会社の負担は深刻ですよね。この問題についても、政府はどう考えているのだろう。これも、さっぱり、理解できない。
総括原価方式といえば、先ほど、東京電力の福島第一原子力発電所の事故対策費も原価に入るのか、という問題がありますね。
これも、法律の解釈としては、可能なのでしょう。しかし、理屈上は、とても国民の理解が得られるものではない。事実、政府は、政治的な問題として、原則、電気料金への転嫁は行わず、東京電力の経営努力で吸収すべきものとの立場に立っています。ここでも、政府は、法律的な正当性よりも、政治的な配慮を優先させているのです。
なお、原子力損害賠償費用については、原価に含まれる費用の中に列挙されてはいないようです。さすがに、電気料金への転嫁は前提にしていないように思えますが、はたして法律解釈上は、どうなのでしょうね。仮に、法律的に可能でも、社会通念上は、無理でしょうね。おそらくは、損害賠償について特別法が制定されていることも、賠償費用が原価に入らない前提だと思うのです。
政府は、原子力発電の縮小という政策を打ちだしていますね。こうなると、廃炉に向かう施設もでてきますね。
廃炉費用の負担こそが、これから解決すべき最大の問題です。総括原価方式のもとでは、廃炉費用が原価になることは、間違いありません。法律上は、それでいいのですが、一方で、再生可能エネルギーの普及拡大に要する費用も電気料金に転嫁されるので、あまりにも割高な電気料気になってしまう可能性があります。そのようなことで、国民経済的に大丈夫なのか、という心配があります。
電気事業の構造転換は、政府の産業政策です。転換に伴って、新しい電源を創出する費用と、古い電源を廃棄する費用との、その両方を一気に電気料金に反映させるのは、適切な政策のあり方なのでしょうか。原子力政策の転換の結果として廃炉が行われるとき、その費用の負担は、政府が負うべきではないのか、原子力政策を推進してきた政府の責任を正面から認めるなかで、国民的な廃炉費用負担の公平な配分を検討すべきではないのか、そのような疑問があります。施設国有化と、国有化後の政府の手による廃炉、ということも検討されなければならないでしょう。
いずれにしても、原子力政策の転換は、早急に具体化させない限り、後に廃炉が決まる施設に対して稼働を前提とした追加的投資が行われたり、稼働のめどがない施設を維持する費用が継続したり、多くの非効率が生じることを避け得ません。そのような非効率から生じる費用まで電気料金に転嫁されたら、たまったものではない。
以上
以上の議論は、過去の論考を前提にしたものですから、できましたら、下にある関連論考を合わせてお読みいただけると、幸いです。次回更新は、9月1日（木）になります。
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森本紀行(もりもとのりゆき)
HCアセットマネジメント株式会社 代表取締役社長
東京大学文学部哲学科卒業。ファンドマネジャーとして三井生命（現大樹生命）の年金資産運用業務を経験したのち、1990年1月ワイアット（現ウィリス・タワーズワトソン）に入社。日本初の事業として、企業年金基金等の機関投資家向け投資コンサルティング事業を立ち上げる。年金資産運用の自由化の中で、新しい投資のアイディアを次々に導入して、業容を拡大する。2002年11月、HCアセットマネジメントを設立、全世界の投資のタレントを発掘して運用委託するという、全く新しいタイプの資産運用事業を始める。